Институт общественно-экономических исследований подготовил для ЛІГА.net цикл публикаций под условным названием Идеальный госбюджет-2017. В первой части эксперты института предлагают окунуться в историю и разобраться, почему госбюджет утратил функцию инструмента экономического развития.
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо вспомнить историю бюджетной системы Украины. В целом этот процесс можно разделить на три этапа.
На первом этапе (до 2002 года) государство сформировало основы и главный методологический фундамент, на котором бюджетная система базируется и в настоящее время: был принят первый Бюджетный кодекс, сформирована новая система межбюджетных отношений, создано Государственное казначейство, а отечественная бюджетная система интегрировалась в международную систему сбора и распространения информации. Ожидалось, что создание этого фундамента даст возможность использовать бюджет и бюджетную систему как действенный инструмент экономического и общественного развития. Однако последующая история в значительной мере разрушила достижения первого этапа. Что же случилось?
Читайте также: Сто дней правительства Гройсмана. Оценка по восьми параметрам
На втором этапе развития бюджетной системы (2003-2008 гг.), когда Украина находилась в стадии экономического роста и наблюдалось увеличение доходной части бюджета, произошла переориентация с инвестиционной модели развития на потребительскую. То есть созданные в это время бюджетные инструменты для стимулирования экономического роста — программно-целевой метод, бюджеты развития, программы поддержки отдельных отраслей экономики (сельское хозяйство, промышленность) — не были использованы для инвестиционного развития.
На третьем этапе (с 2009 года) Украина, оказавшись в тисках экономического кризиса и военных действий на востоке страны, практически вынуждена была использовать бюджетную политику в первую очередь для обеспечения финансовой стабилизации. То есть этот этап характеризуется деградацией финансовой системы в целом и бюджетный системы Украины в частности, а также воспроизведением проблем прошлого, которые уже были решены благодаря реформам, проведенным на предыдущих этапах.
В этот период был принят новый Бюджетный кодекс, утверждена Стратегия развития системы управления госфинансами, сделаны первые шаги в сфере децентрализации (пересмотрена система межбюджетных трансфертов, на местный уровень переданы некоторые виды доходов). Но они, к сожалению, не смогли кардинально решить ключевые проблемы государственных финансов — их разбалансированность и тормозящее влияние фискальных инструментов на экономическое развитие. Как пример, размер государственного долга на конец 2015 года достиг почти 80% ВВП.
Украина практически утратила доступ к рыночным инструментам заимствований на международных рынках (не считая проведенных заимствований под гарантии правительства США) и может получать финансирование только от международных финансовых организаций и других государственных образований. Это существенно ослабляет и без того ограниченную независимость страны в формировании ее собственной экономической политики.
Читайте также Простые решения. Какой должна быть налоговая реформа
Почему бюджетная политика утратила функцию инструмента экономического развития? Можно выделить несколько ключевых причин.
1. Фискальная политика (формирование доходов, расходов и дефицита бюджета) стала средством исключительно политики финансовой стабилизации, а не развития. Чрезмерно жесткое ограничение расходов практически по всем статьям бюджета стало одной из причин продления экономического спада, сокращения экспортных поступлений, инвестиций и потребления. Структура как доходной, так и расходной частей бюджета является следствием случайных политических решений, а не результатом политики реформ.
2. Смешивание функционального и программно-целевого методов бюджетирования привело к бесконтрольному планированию бюджета и его исполнению. Если текущий (на стадии оплаты счетов) и следующий (проверка уже проведенной финансовой операции) виды финансового контроля плохо, но работают, то предварительный контроль (оценка целесообразности и обоснованности на стадии формирования бюджета, подготовки бюджетных программ и смет) практически отсутствует.
3. Постоянные эксперименты с налоговой системой и неудачные попытки децентрализации государственных финансов, рост коррупции при расходовании бюджетных, в том числе инвестиционных средств, нереформированность бюджетной сферы и системы социальных трансфертов привели к дисбалансу фискальной системы в целом и угрожающему росту государственного долга. Попытки иностранных партнеров через программы помощи восстановить сбалансированность и устойчивость государственных финансов имеют дело с ослабленной институциональной и кадровой состоятельностью бюджетной системы.
Читайте также Незаслуженный отдых. Рада не успевает принять пакет МВФ
Кульминацией деградации становится пренебрежение процедурами разработки и принятия проекта государственного бюджета: госбюджет принимается практически в конце года, без должного рассмотрения и анализа его положений. И даже бюджетный процесс 2017 года начался с его нарушения — Основные направления бюджетной политики на 2017 год парламент не рассматривал.
Таким образом, изначально мощная, созданная для реформ и экономического роста, система государственных финансов Украины постепенно превратилась в пассивное дополнение к политически урегулированной и экономически слабой системе государственного управления. Как результат, доверие как рядовых граждан, так и предпринимателей к бюджетной политике как к одному из основных инструментов политики правительства остается на низком уровне.
Авторы: Анатолий Максюта, Ярослав Жалило, Антонина Дешко,
Институт общественно-экономических исследований
