Третий материал из цикла Идеальный госбюджет-2017, подготовленный для ЛІГА.net Институтом общественно-экономических исследований (ISES).
Для того чтобы сделать госбюджет эффективным инструментом реформ и экономического подъема страны, нужны несколько системных изменений. Это и новые законы, и реформы в определенных секторах государственной политики.
1. Принятие Закона о стратегическом планировании. Этот документ должен создать систему принятия стратегических решений развития государства, определить взаимосвязи между прогнозными и программными документами экономического и социального развития. Тогда среднесрочный бюджет будет средством реализации реформ и достижения экономических и социальных целей. Такой закон (систему) в том или ином виде имеют все страны, которые принято называть развитыми. В Украине проект такого закона давно разработан и находится в правительстве.
2. Изменение порядка принятия государственного бюджета, распределение его на два этапа. Первый — определение макропараметров бюджета на плановый и следующие два года; второй — утверждение бюджетных назначений главным распорядителям средств (министерства, ОГА, суды, Аппарат ВРУ, Секретариат КМУ и Нацкомиссии и т.д.) на плановый год и два последующих года. Зачем это нужно? Чтобы четко структурировать работу правительства и согласовать его действия с парламентом. На первом этапе Кабмин будет давать Верховной Раде среднесрочный прогноз развития экономики и бюджета (макропоказатели). Он формируется, исходя из предлагаемой правительством политики: налоговой, социальной, инвестиционной и т.д. В состав показателей входят: расчет доходов по основным статьям, расходов по основным функциям, размера государственного долга, объема капитальных вложений и т.д. Указанные показатели фиксируются законом и не могут изменяться правительством. На этом же этапе принимаются все изменения законодательства, влияющие на показатели бюджета. На втором этапе Кабинет министров будет представлять уже сам бюджет, где будут подробно расписаны главные распорядители, бюджетные программы, статьи расходов и др. Все это, собственно, и фиксируется законом о бюджете на следующий год.
Читайте также: Ручное управление бюджетом. Причины и последоствия
3. Законодательное разграничение полномочий и ответственности между Минфином и функциональными и секторальными министерствами. Это структурная административная реформа. В первую очередь стоит разграничить функции стратегического бюджетного планирования и исполнения бюджета. С этой целью в процессе административной реформы на основе Минэкономразвития и части департаментов Минфина, которые отвечают за составление бюджета, должно быть создано министерство с условным названием Министерство экономического развития и бюджетной стратегии. Объединение этих функций в одном министерстве устранит противоречия, которые сегодня существуют между фискальными целями и целями экономического развития. Новое министерство должно сосредоточиться на капитализации страны и повышении ее конкурентоспособности, используя для этого финансовые инструменты и стимулы. Для этого в законодательство должно быть введено составление бюджета и отчеты о его выполнении не только по кассовому методу, но и по методу начислений (об этом — далее), а также проводиться составление финансового баланса для отражения активов и пассивов страны и динамики их изменения (к сожалению, методология составления такого баланса является устаревшей и требует существенного пересмотра).
Необходимо также изменить регламент работы правительства для большей прозрачности обсуждения и формирования показателей бюджета. Оно должно проводиться не кулуарно, а с участием всех министров. Функциональные и секторальные министры должны чувствовать себя участниками формирования бюджета, а не оппонентами Минфина. С этой целью целесообразно создать Совет по бюджетному планированию при премьер-министре Украины и включить в него вице-премьеров и основных функциональных министров. Целью его деятельности должно быть обсуждение и согласование бюджетной политики и бюджетных и макроэкономических показателей на всех стадиях бюджетного процесса до их представления на рассмотрение Кабинета министров, а также адекватное отражение этой политики в показателях бюджета.
4. Формирование эффективной системы внутреннего и внешнего контроля. Для этой цели необходимо реформировать деятельность Государственной аудиторской службы и Счетной палаты Украины, четко разграничить их полномочия. В их работу нужно внедрить стандарты Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) и других международных практик и методик. Также целесообразно внедрить риск-ориентированный подход при осуществлении проверок и исключить практику "заказных" проверок. Государственной аудиторской службе нужно активно заняться вопросами аудита составления бюджетных программ, а также обоснованности формирования смет бюджетных учреждений и капитального строительства, обращая особое внимание на цены, из которых они рассчитываются. Именно здесь кроется значительная доля коррупционной составляющей системы госзакупок.
Читайте также: Почему госбюджет утратил функцию инструмента развития экономики
5. Развитие системы казначейского обслуживания бюджетных средств. Ситуация, которая порой складывается в последнее время со своевременным финансированием бюджетных расходов, вызывает нарекания на деятельность казначейства. А именно — в части реализации им функции оперативного управления доходами и расходами госбюджета и обеспечения доступа к средствам их распорядителей. Нужно внести изменения в нормативные документы, которые бы обеспечили автоматическое проведение платежей государственным казначейством в случае предоставления ему к погашению платежных требований, сформированных в соответствии с законодательством. Невыполнение бюджета по поступлениям не может быть основанием для отказа от оплаты счетов в пределах утвержденных программ и смет. Таким основанием может быть только изменение бюджетных назначений путем внесения изменений в Закон о государственном бюджете или соответствующее решение местного совета.
6. Переход на составление бюджета и отчетность об исполнении бюджета по методу начислений кроме кассового метода, как это происходит сегодня. Это дало бы возможность видеть не только движение денежных средств по правительственным счетам, но и обязательства в форме дебиторской и кредиторской задолженности, финансовые и инвестиционные обязательства государства, их влияние на текущую ситуацию. Это дало бы толчок к переосмыслению бюджетного процесса с краткосрочного распределения наличных средств на долгосрочную оценку стоимости государства как объекта инвестиций. Побудило бы перейти от целей "наполнения казны" к целям "капитализации" страны, привело бы к росту стоимости ее активов, которые сегодня искусственно обесцениваются и продаются. Соответственно, это положительно повлияло бы и на состояние бизнеса в Украине.
7. Реформирование органов фискальной службы, повышение ответственности работников и снижение уровня коррупции. Это реформирование должно происходить в рамках налоговой реформы. Критерием работы налоговой службы должно стать не выполнение плана поступлений, а выявление базы доходов и максимальная уплата налогов в пределах этой базы.
О практической реализации некоторых из этих семи шагов говорят уже не первый год как украинские, так и международные эксперты. Но для их реализации необходимо значительно повысить институциональную способность бюджетной системы, согласовать ее реформирование с формированием новой модели экономики Украины. Мы должны помнить, что доходы бюджета — это результат доходов бизнеса и граждан, то есть налогоплательщиков. Поэтому кроме фискальной функции изымания этих доходов с целью их перераспределения на общественные цели должна быть функция стимулирования, то есть приумножения этих доходов. Правительство, которое первым это поймет и практически применит, и будет по-настоящему реформаторским.
Анатолий Максюта, Ярослав Жалило, Антонина Дешко
Институт общественно-экономических исследований
