Александр Турчинов презентовал проект концепции закона «О государственной политике восстановления суверенитета Украины над временно оккупированными территориями Донецкой и Луганской областей«. Авторы текста признают, что документ ещё сырой, будет дорабатываться. Тем не менее, из опубликованных в СМИ нескольких страниц текста можно сделать определённые выводы, обозначить сильные и слабые стороны предложенного секретарём СНБО алгоритма.
Почему АТО уже не то
Формат антитеррористической операции был едва ли не единственным вариантом, позволявшим задействовать все силовые структуры страны для борьбы с оккупантами. Назвать происходящее войной, объявить военное положение в 2014 году было невозможно по крайней мере по следующим причинам:
- Украине необходимо было осуществить передачу власти новым президенту и парламенту. Во время военного положения никакие выборы невозможны по определению;
- Военное положение означает ограничения на работу партий, НПО, СМИ. Всё это в условиях фактического раскола в обществе могло стать причиной разрастания конфликтов и давало бы лишние козыри русской пропаганде;
- Внешние партнёры Украины в 2014 были не склонны называть войну войной, а РФ — агрессором. Данный термин появился в международных документах лишь ближе к осени 2016 года. Соответственно был риск, что количество государств, согласных оказывать помощь Украине, воюющей с Россией, может быть намного меньше, чем список готовых просто помогать украинским реформам. В конце концов предлагаю вспомнить позицию Ангелы Меркель весной-летом 2014 и флешмоб обиды украинцев «Danke, Frau Ribbentrop!»;
- На тот момент украинская армия была слаба и Россия могла «ответить» на объявление войны крупномасштабным вторжением. Кроме того, РФ могла, используя пункты договора о коллективной безопасности, потребовать помощи от стран-участниц ОДКБ. Украинская власть в 2014 не была уверена, например, в позиции Беларуси, Казахстана относительно невмешательства во внутренние дела страны;
- И, наконец, есть ограничения в торговле со странами, находящимися в состоянии войны. Вспомните середину 2014 года — тогда даже двигатели для автомобилей Украине продавать остерегались. Перелом в отношении стран-партнёров наступил лишь в конце 2015- начале 2016 года. Но это уже совсем другая история.
Таким образом формат АТО был оправдан и был полезен для Украины. Однако с разрастанием конфликта, после прямого вторжения регулярных войск РФ и формирования полноценной линии фронта (давайте называть всё своими именами) он изжил себя. Простой пример: АТО проводится на определённой территории и не предусматривает зоны тыла армии, специальной системы управления в оперативном тылу. Даже пограничники на пунктах пропуска находятся не совсем легально — пограничная служба охраняет границы страны или границы с оккупированной территорией.
Кроме того, в формате АТО государство продолжает нести естественность за обеспечение социальных гарантий граждан, работу инфраструктуры, поддержку нормальных условий жизни населения независимо от того, кто контролирует те или иные территории. Поэтому требования, например, выплаты пенсий и пособий жителям ЛДНР, которые выдвигали международные организации, партнёры из стран ЕС и та же РФ основывались на действующем украинском законодательстве. В конце концов, та же торговля с территориями, подконтрольными террористами в режиме АТО не просто возможна — она законна, её прекращение силовым путём незаконно, если предприятия зарегистрированы как украинские субъекты хозяйствования.
Управление АТО согласно закону о борьбе с терроризмом осуществляется антитеррористическим центром при СБУ. Что в условиях полномасштабной затяжной войны является не лучшим вариантом для руководства 40-60 тысячной армейской группировкой. Когда закон разрабатывался, его авторы и представить не могли АТО с линией фронта, активным использованием обеими сторонами РСЗО, артиллерии, танков и бронемашин.
В конце концов можно привести цитату статьи 19 Закона Украины «О борьбе с терроризмом»: «Відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України…» Этим, кстати, пользовались некоторые жители как подконтрольных так и неподконтрольных территорий страны, добиваясь миллионных выплат от государства. Украинский суд фактически был обязан принимать к рассмотрению такие иски и, при надлежащей фиксации нанесённого урона, выносить решения не в пользу государства. Если оставить всё как есть — исков станет больше, выплат тоже.
К концу 2015 года Украина смогла фактически доказать факт агрессии, большинство партнёров страны понимали и соглашались с тем, что в Донецкой и Луганской области идёт война, пусть и называемая АТО. Руководство страны (да и общество) смогли изменить ситуацию и теперь отказ от термина «антитеррористическая операция» не несёт угроз сотрудничеству, торговле со странами ЕС (и не только).
Сам формат АТО из удачной находки 2014 года превратился в тормоз: он мешал созданию эффективной системы управления войсками и не позволял выработать стратегию поведения по отношению к неподконтрольным территориям в условиях затяжного конфликта.
Что хорошего предлагает Турчинов
Ключевым тезисом предложений Турчинова является признание «временно неподконтрольных территорий» оккупированными. В отличие от размытого термина, используемого сегодня, оккупация снимает с Украины обязательства:
- поддержки инфраструктуры на неподконтрольной территории, снабжения её электроэнергией, водой, другими ресурсами «из гуманных соображений»
- перед гражданами, находящимися на оккупированной территории по поддержанию социальных стандартов жизни, осуществлению финансовых и других выплат. Согласно нормам международного права всё это теперь обязано обеспечивать государство-оккупант.
Естественно, что ни о какой торговле с оккупированными территориями речи идти не может. Точнее, торговля возможна, но это уже будет уступкой, исключением из правил со стороны Украины, а значит прекратить любые контакты можно будет так же легко, как и начать — по указанию военного руководства либо простым подзаконным актом (постановление Кабмина, указ президента или даже решение военно-гражданской администрации).
То же самое касается пенсий, пособий и других социальных выплат. Украина может их проводить для граждан, живущих под оккупацией, но не обязана этого делать до восстановления контроля над территориями.
Возникает резонный вопрос: но Россия может не согласиться с ролью оккупанта и что тогда? Ответ на него можно прочитать в 4-й Женевской конвенции («о защите гражданского населения во время войны».), которая была подписана СССР и ратифицирована указом Президиума Верховного Совета СССР 17.04.1954 года. Читаем текст статьи 2: «…настоящая Конвенция будет применяться в случае объявленной войны или всякого другого вооруженного конфликта, возникающего между двумя или несколькими Высокими Договаривающимися Сторонами, даже в том случае, если одна из них не признает состояния войны.
Конвенция будет применяться также во всех случаях оккупации всей или части территории Высокой Договаривающейся Стороны, даже если эта оккупация не встретит никакого вооружённого сопротивления…»
То есть согласия России, признания что она находится в состоянии войны с Украиной не требуется — достаточно декларации Киева и фактического контроля со стороны РФ над частью украинской территории.
Таким образом Украина принятием соответствующего закона «вешает» содержание гордых ЛДНР на плечи (или кошелёк) Кремля. Но, кроме всего прочего Конвенция накладывает на Россию ещё несколько обязательств, среди которых:
- запрет на лишение граждан имущества
- запрет на интернирование, вывоз за пределы оккупированной территории
- запрет на изменение демографической ситуации в регионе путём переселения туда граждан своей страны
- запрет на мобилизацию в ВС или вспомогательные силы, запрет на принудительный труд
- запрет на уничтожение имущества граждан, бизнеса, коллективного имущества.
После принятия Закона значительная часть активности оккупантов будет трактоваться уже как нарушение Конвенции, которую РФ (как правопреемница СССР) обязалась исполнять. Мер к принуждению исполнения в рамках ООН, увы, вряд ли можно ожидать, но Украина получает мощнейший козырь в своей внешнеполитической игре. Как написано в книге Эклезиаста «Всему свое время, и время всякой вещи под небом…время раздирать, и время сшивать; … время любить, и время ненавидеть; время войне, и время миру». Было выгодно называть конфликт АТО — украинская дипломатия смогла воспользоваться таким определением конфликта. Сейчас пришло время назвать вещи своими именами и от этого вновь может выиграть украинская дипломатия.
Вторым очень важным моментом концепции является упоминание нового органа управления войсковой операцией — оперативного штаба. Вся власть в зоне конфликта переходит к военным и они, исходя из своих соображений, формируют режим жизни в зоне армейского тыла и режим взаимодействия с оккупированными территориями. К этому же блоку стоит отнести последние абзацы, где говориться о праве президента вводить военное положение на отдельных территориях (а не по всей стране) и задействовать для решения тактических и стратегических задач все силовые структуры, ресурсы местной власти, государственных органов.
Третий блок — внешнеполитический. Его можно разделить на две части:
Абзацы про приоритетность выполнения положений Минских соглашений, касающихся безопасности расставляют точки над «і» в вопросах прочтения текста договоров. Теперь любые соглашения, нарушающие данный порядок (граница-разоружение бандформирований -контроль над территорией и только потом политический блок), будут незаконными на территории Украины.
Договаривающиеся стороны в контактной группе в Минске и даже президент страны не могут нарушать закон. Они могут лишь договориться о том, что те или иные договорённости можно будет реализовать в случае изменения действующего законодательства. И могут взять на себя обязанность по внесению соответствующего законопроекта.
То есть Украина получает ещё один козырь, возможность работы как над затягиванием времени (законопроекты могут готовиться очень долго) так и над созданием своей, новой повестки на переговорах. Последнее возникнет и так — признание территорий оккупированными изменяет подход к обсуждению вариантов урегулирования конфликта. Но, формально, Киев остаётся в рамках «Минских соглашений» и действует в полном соответствии с нормами международного права.
Не менее важным является декларация, что в реализации политики страна будет рассчитывать в первую очередь на собственные силы. Наконец, появится возможность развеять (на уровне закона) мечтания многих о том, что у Украины есть союзники. Это просто констатация факта — подробно расписывать тезис не буду – расписывал в тексте ещё в 2015 году.
Чего не хватает в концепции закона
Основное, что бросается в глаза в концепции закона — незавершённость блока о переходе управления к армейским структурам. Оперативный штаб является прекрасным предложением, но если есть линия фронта, есть армейская группировка, должна быть зона армейского тыла, на которой действуют свои законы (даже не военно-гражданская администрация). Увы, в концепции об этом не слова, хотя законом границы такой зоны должны быть чётко определены, или, хотя бы обозначены максимальные территории, которые могут войти в зону (например, административные единицы на удалении до 40 километров от линии фронта).
Мы имеем оккупированные территории, гибридную войну, но в концепции закона нет ни слова об особенностях информационной работе вдоль линии фронта. В случае военного положения всё ясно. А если оно не введено? Что имеет право делать оперативный штаб для отражения информационных атак?
Если есть оккупированные территории, значит есть пособники оккупантов, коллаборанты. Причём международное право (даже упомянутая Конвенция 1949 года) не относит к таким лиц, работающих в системе охраны здоровья, образования (если структуры не созданы оккупантами), поддержания жизнедеятельности территорий. Увы, но в законе не прописан орган (либо силовая структура, наделённая полномочиями) по выявлению (определению) коллаборантов в случае их возвращение на свободную от оккупантов территорию.
И, наконец, не определены вопросы торговли (ох, сейчас начнётся крик) с оккупированными территориями. Поскольку всю ответственность за поддержание жизнедеятельности несёт оккупант, то именно он, а не «местные власти», должен платить за поставки ресурсов, если Украина решит осуществлять таковые.
Вместо вывода
Появления концепции и уровень её обсуждения – позитивный процесс, который позволяет вести дискурс о расширении формата восприятия войны на Донбассе и выходе за рамки, навязанные Украине. Даже описанные в документе пункты (в случае их принятия) создают совсем другое поле для переговоров, с другими границами, красными линиями. Причём новое поле будет значительно менее комфортным для Кремля. Тем не менее, опубликованный СМИ документ пока сырой и требует доработки. Сделать это не трудно, ведь наиболее резонансные вопросы уже прописаны, осталось лишь расширить темы и добавить деталей.
По крайней мере, это выглядит как целостное видение политики без лишних заигрываний перед «гуманитарными организациями» и страха перед «партнёрами по переговорам». Украина имеет шанс начать диктовать свою повестку.
Новости
